党的十九大报告明确提出深化供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，人民法院通过审理破产案件，加大“僵尸企业”司法处置力度，成为人民法院服务深化供给侧结构性改革的发力点，而在“僵尸企业”的清退中管理人常常会遇到企业资产不足以支付破产费用的情况，破产费用资金的矛盾随之而来，在我国当下对于这个矛盾应如何解决，本文将就此予以分析。我国《企业破产法》第四十一条规定，破产费用包括破产案件的诉讼费用；管理、变价和分配债务人财产的费用以及管理人执行职务的费用。破产诉讼费用包括破产申请费用、破产管理人为破产企业提起诉讼或者其他法律程序产生的费用、破产案件在诉讼过程中产生的其他费用，例如公告费、财产保全费、鉴定费等。管理、变价和分配债务人财产的费用包括的内容，例如保养和修缮破产企业固定资产的费用、拍卖费、变卖费、仓储运输费用等。管理人执行职务的费用基本上是指管理人履职而向人民法院提出书面申请并经过审查批准程序而获得的任职报酬。由此可见，破产费用是破产程序所要进行而必须的费用，没有破产费用企业破产程序的推进就无法实现。《企业破产法》第四十三条规定，破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿，债务人财产不足以清偿所有破产费用和共益债务的，先行清偿破产费用。在破产程序中，如果不存在消费性购房者优先权、建设工程优先受偿权，除担保债权外，破产费用的清偿位于企业破产债务清偿的第一顺位，其清偿优先于共益债以及其他普通债权。鉴于破产费用的必须性和优先清偿顺位，在一般企业破产程序中，管理人得以债务人企业财产随时支付所需要的破产费用，破产程序从而能够顺利进行。如果破产费用不足，债务人企业财产不足以支付破产费用，破产程序会被裁定终结。《企业破产法》第四十三条规定，债务人财产不足以支付破产费用的，债务人企业管理人应当提请人民法院终结破产程序，人民法院应当自收到请求之日起十五日内裁定终结破产程序并予以公告。然而，不存在绝对没有资产的企业（企业最少还有注册资本），也不存在没有债权人而被宣告破产的企业，虽然《企业破产法》规定了债务人财产不足以支付破产费用或者没有破产财产可供分配给债权人时应当提请人民法院裁定终结破产程序（四十三条、一百二十条），但是这里的提前终结破产程序不代表破产程序的“无疾而终”，18年《全国法院破产工作会议纪要》第三十条已做说明：“破产申请受理后，经管理人调查，债务人财产不足以清偿破产费用且无人代偿或垫付的，人民法院应当依管理人申请宣告破产并裁定终结破产程序”，也就是说，即使破产程序因财产不足以支付破产费用而被提前裁定终结，仍然要完成债务人企业的破产宣告，企业经过破产宣告，就要以债务人企业资产公平分配给债权人，前文所提及的18年会议纪要第三十条同时也说明了，破产清算程序的终结以查明债务人财产状况、明确债务人财产的分配方案、确保破产债权获得依法清偿为基础，破产清算的应有之义并不以破产程序因债务人财产不足被裁定终结而失去。实际上，在破产程序中，法院裁定受理破产申请并同时制定管理人后，管理人要协助法院发布债权申报公告，接收债权申报并予以审核；要接管企业，如果有诉讼或仲裁要处理诉讼或仲裁，只要破产程序不因被法院裁定破产申请驳回或者债务人清偿全部到期债务（包括第三人为债务人提供足额担保），企业管理人就要一直履行职务，在完成职务之前，需要组织法院召开的债权人会议，由债权人在债权人会议上就应表决的必要事项，例如债权审核、审查管理人报酬和费用、企业财产变价方案分配方案等，完成表决，完成表决后由法院裁定批准破产财产分配方案继而进行企业财产分配，待分配完成后需要向人民法院提交破产财产分配报告，提请人民法院裁定终结破产程序，待法院裁定终结破产程序后还需要办理企业注销登记，《企业破产法》第一百二十二条规定，管理人职务自办理注销登记完毕之次日起终止，然而该条款同时还规定了“存在诉讼或者仲裁未决的除外”的例外条款。而后续除了以上例外以外，还有企业破产法第一百二十三条规定的追加分配情形等事宜。如上所述，有责任、有工作，就有花费，而且这种花费不限于管理人报酬，这些花费是必须和必然的，由此产生了破产费用资金不足的矛盾。如前所述，破产程序的一些花费是必须和必然的，那么破产资金不足的时候如何解决资金问题？前文提到的18年会议纪要第三十条中的说明是破产申请受理后，经管理人调查，债务人财产不足以清偿破产费用且无人代为清偿或者垫付的，人民法院再行依管理人申请裁定终结破产程序，也就是说，18年会议纪要认为当破产费用不足的时候可以由他人代为垫付。19年发布的《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第十二条规定“债务人财产不足以支付管理人报酬和管理人执行职务费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序，但债权人、管理人、债务人的出资人或者其他利害关系人愿意垫付上述报酬和费用的，破产程序可以继续进行。”综上，目前笔者查询到的法律规定中关于破产费用不足的矛盾的解决提出的方案是由他人垫付，但是显然，关于当破产费用必须花费而不足的时候由他人垫付的法律规定并不显明而健全，破产费用的保障问题就需要政府和法律界、经济界人士做进一步思考。前文提到了破产费用是必须和必然的，此时当破产费用不足的时候现行法律规定是以“由他人垫付”的方式提供资金支持，而从府院政策和实践中来看，一般此项资金会由政府，抑或是由公益第三方以基金等公共资金的形式予以支持保障。那么政府资金或者其他公共性质的资金为何要援助保障债务人企业的破产程序呢？笔者认为应该分为两个方面，首先一个方面是破产程序的性质，债务人企业自法院裁定受理破产程序申请而进入破产程序以后，无论是由法院指定的管理人监督还是由法院指定的管理人直接接管，从根本上来讲，企业的经营便基本脱离原企业所有者意志，而为法院、债权人会议，以全体债权人利益最大化为意志所控制，通过破产程序将债务人企业财产公平清偿给全体债权人，除非是有在破产过程中法院驳回破产申请或有第三方为债务人企业债务提供保证而被裁定提前终结破产程序等情况发生。所以，债务人企业进入破产程序以后就不再是原企业所有人的私事，而是为全体债权人债权公平得偿的公事，当债权人数量庞杂的时候，债务人企业的破产会产生非常大的社会影响；其次，在我国经济运行中产生了数量庞大的“僵尸企业”，在针对“僵尸企业”的破产程序中，破产费用的不足问题尤为凸显，如何解决破产费用的不足从而继续进行破产程序，推进“僵尸企业”的清退是摆在地方政府面前的一个重要课题。“僵尸企业”问题是我国改革开放以来在经济社会中形成的一个“顽疾”，“僵尸企业”不同于因问题资产陷入困境的企业，能很快起死回生，“僵尸企业”的特点是“吸血”的长期性、依赖性。企业长期亏损，早就需要退出市场，但是或者地方政府为了维稳，或者以银行为主的债权人不愿意让“呆帐”这种隐形损失变成显性损失而承担责任，企业主得以不断以企业不动产向银行抵押，拿借贷资金，甚至直接以政府补贴维系存在，给我国经济运行、金融流通造成了沉重负担，极大地影响了我国经济的发展质量。前些年在新旧动能转换的大背景之下，我国政府决定对“僵尸企业”进行清退，16年发改委和工信部联合下制定了处置“僵尸企业”的具体实施方案，提出“僵尸企业”的清退要运用市场机制、经济手段、法治办法，通过兼并重组、债务重组，乃至破产清算，中央同时拿出千亿资金解决职工安置问题。“僵尸企业”清退工作才得以逐步开展。“僵尸企业”的清退对我国经济具有重大意义，走破产程序对“僵尸企业”是处理“僵尸企业”的主要有效途径。有一定经济价值的实施重整，赋予其新的活力，没有经济价值的进行清算。但是在“僵尸企业”的清退中破产费用的不足极大阻碍了破产程序的进行，破产费用问题的解决显得尤为重要。发改委、最高法等13部委在19年联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》文件中强调，要加强司法与行政配合，鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥政府在企业破产程序中的作用，协调解决破产过程中的经费保障问题。继而发改委于2021年单独发布的《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》中再次说明“要更好发挥政府在企业破产程序中的作用，推动和保障管理人依法履职，降低破产制度运行成本，加快‘僵尸企业’出清。”明确强调了政府在企业破产程序的保障方面所应该扮演的积极角色。而最高法17年发布的《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》第18条说明，协调完善破产配套制度，提升破产法治水平，推动设立破产费用专项资金，为“无产可破”案件提供费用支持......积极协调政府运用财政奖补资金或设立专项基金。该文件明确了最高法在破产费用援助问题上，府院联动、政府财政支持的制度设计构想。18年发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》中明确：“推动建立破产费用的综合保障制度。各地法院要积极争取财政部门支持,或采取从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例等方式,推动设立破产费用保障资金,建立破产费用保障长效机制,解决因债务人财产不足以支付破产费用而影响破产程序启动的问题。”目前我国在地方上，有些地方是省高院以通知形式，或者以试行办法形式作出相应安排，有些地方是以管理人协会牵头，发布保障办法，有些地方是地方法院以个案向政府申请资金保障破产费用，例如江西省贵溪市人民法院。总的来讲有以下特点：（2）制度设立的进展来看，各地方制度进展、制度水平相差较大：有的地方已经出台了相应的制度，有的地方还没有；有的地方是由省级府院制定相应制度，有的地方由地市府院制定相应制度。（3）资金方面基本是由政府财政作出支持，个别是由管理人协会以基金形式保障。（4）制度的出台基本是由法院牵头，或者联合政府或者自己发布。（5）制度的设立大多是自上而下的，个别，例如前文提及的贵溪市人民法院，是以个案，自下而上推动制度设立。如前文所述，目前还没有全国统一的制度安排，破产费用资金援助制度的具体设计由地方，或者是省级地方，或者是地市级地方自行确立。资金保障目前来看主要有两种模式，一种模式是政府财政支持，一种是管理人协会以基金予以支持，综合来看具体设计如下：北京市高级人民法院2020年发布的《北京市高级人民法院破产费用援助资金使用办法（试行）》中规定，北京市破产费用援助资金由市财政拨付，在北京市各级人民法院“法院办案业务费”中列支。湖南省高级人民法院2021年发布的《关于建立企业破产援助资金制度制度的指导意见》则提到了设立财政补助方式、提取管理人个案报酬、社会机构或个人捐赠等多种来源的破产资金筹集机制以及分级管理原则，省高级人民法院办理的破产案件和相关监督、指导、协调经费由省财政保障，各市县辖区内法院受理的相关破产案件经费由法院属地财政部门保障。管理人协会设立基金保障破产费用的模式，可以以江西为例，《江西省破产管理人协会企业破产援助资金使用和管理办法》中规定，企业破产费用援助资金由江西省企业破产管理人协会统一筹集、统一管理，与全省各中级人民法院分别建立援助资金专项账户，资金的来源有政府专项资金或财政拨款，从管理人因破产案件而取得的报酬中提取，社会机构或个人援助，援助资金孳息以及其他合法来源。其中对于从管理人因破产案件而取得的报酬中提取，规定的是只要加入江西省破产管理人协会就视为自愿为协会所提取管理人报酬用于破产费用援助，同时协会对提起比例也作出了规定，报酬三十万以下的不提取，报酬三十万以上的按照报酬收入分级，以4%到1%提取。如果当地本没有破产基金，也有法院就个案向当地政府申请设立破产基金用以援助案件破产费用的案例，例如江西省贵溪市人民法院在2020年下半年审理某包业有限公司破产案件时，就该公司无资产供给破产费用的情况向贵溪市人民政府请示建立破产经费保障基金，贵溪市政府遂同意并由市财政每年拨付100万元设立保障基金并拿出一部分供给该破产案件。对于申请时间，无论是管理人协会资金支持，还是政府财政支持，都采取法院裁定破产程序终结后申请的模式，另外，都要求在债务人无财产或财产不足以支付破产费用并且无利害关系人愿意承担的前提下予以援助。笔者认为这种先花费再申请的模式也存在着一定弊端，笔者认为应该探索建立由法院审批预支一定资金的模式，但是现阶段这种模式还比较少见，制度上鲜有规定。申请援助资金的，由府院提供资金的，一般要向案件审理的法院提交援助资金使用申请书，由管理人协会提供资金的，一般要向管理人协会提交援助资金使用申请书。使用申请书的内容以《威海市环翠区区级破产案件援助基金管理使用办法（试行）》中的规定为例，一般应包括“债务人基本情况及财产状况；破产费用组成及支付情况；申请援助基金的金额及理由，需支付多项破产费用的，应逐项写明申请援助基金的费用名称及该项费用的申请金额；管理人基本信息及履职情况；管理人收款账户名称、开户行及账号；人民法院认为应当载明的其他内容”等内容。上文提到的北京高院作出的规定中，对于可援助费用的范畴采取了列举式的明确限定，有“（一）管理、变价、分配债务人财产的费用；（二）刻章费、公告费、档案保管费、邮寄费、交通费等工作费用；（三）召开债权人会议的费用、聘用其他工作人员的费用；（四）管理人报酬”等，但是一般对于可援助费用的范畴都比较宽泛，由审理破产案件的法院自主把我，例如上文提到的湖南高院作出的规定——可援助的费用包括：......人民法院认为应支付的其他合理费用。向审理法院提交的申请的审批，以北京为例，是由援助资金审核小组予以审核，审核小组一般由分管破产审判工作院领导、分管财务工作院领导以及破产案件审判部门、财务部门、内部监察（督察）部门负责人组成，案件审判庭庭长复核，待复核通过后由承办法官到法院财务部门办理支付手续。向管理人协会申请的审批，以江西为例，是首先由受理案件法院签署意见，受理案件法院为基层法院的还需案件所在地中级法院签署意见，确认管理人申请内容属实且没有通过其他途径取得补偿。而后由管理人将材料提交至省管理人协会秘书处，由秘书处对申请材料进行初步审核，并提交财务工作委员会审查，审查通过的由财务工作委员会确定从企业破产援助资金支出补偿的金额，并形成书面决议，制作书面审批材料；再由财务工作委员会将书面审批材料提请省管理人协会会长签发，会长签发完成的，由省管理人协会秘书处接收会长签发的审批材料并向申请管理人发出援助资金发放通知书，同时向受理案件法院报备，最后再由申请人持援助资金发放通知书向省管理人协会秘书处财务部门办理援助资金发放手续。
我国破产费用援助制度的建立还处于一个初始阶段，很多地方还没有建立相应的制度，建立起相应制度的地区，制度还有很大提升空间，笔者认为，我国破产费用援助制度的完善，一是应全面建立起府院与民间，诸如破产管理人协会的两笔资金的双重保障制度，并由省级政府、法院和省破产管理人协会发布制度明细；二是法院应该主动作为，破产案件并不频发的地区相应的资金如果没有就位的话，或者本地区还没有相应的制度安排的时候，法院应主动作为，遇到有需要的破产案件发生时，应积极向当地政府申请资金予以保障；三是在资金援助严格把关的前提下，资金援助实施办法应尽量公开并简易，避免因手续过于烦躁造成不便。相信，随着破产费用援助问题相应制度的愈加完善，破产工作将愈发高效，更好地助力经济社会持续、健康发展。
