#引 言#

融资调控从严、钱紧且贵，房地产行业虽然还未到寒冬，但增速已经明显减缓，结构性趋势的拐点虽然不知何时到来，但大家都知道不会太晚，本来就处于卖方市场的建筑施工企业可能会越来越不好过了。而鼠年春节前的新冠疫情则又对建筑业带来了另一波冲击。清华经管学院刚刚对212家大中型企业调研报告显示：由疫情蔓延引发的订单下降、限制开工、人员不足、固定成本负担过重、供应链中断，以及进而可能带来的信用和债务风险，都有可能给大中型企业带来非常严重的冲击。超过一半的企业受这一季度影响，将全年营收目标下调20%左右。消费者服务和建筑施工行业在本次疫情中，受到了非常严重的影响。这主要是其行业特性造成的，消费者服务会带来线下大量、不确定人员的聚集，建筑行业面临春节过后建筑工人来源的不确定性和人员的聚集性，使得这两个行业的复工、运营存在巨大困难。

在这样的背景下，经两版“征求意见稿”打磨后，住建部和国家发改委于2019年12月23日联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），于2020年3月1日正式施行。有人认为该《管理办法》对于建筑施工企业来说是雪上加霜，是这样吗？我们就来一探究竟。

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，其范围包含设计。明显有别于施工总承包，施工总承包是指建筑工程发包方将全部施工任务发包给具有相应资质条件的施工总承包单位。

《管理办法》共计四章二十八条，包括总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施、附则四个部分，其中工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施两个部分系核心部分。

1.明确监管部门，加强全过程监管

《管理办法》第5条第1款中提到：“国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责”。明确将住建部、发改委作为工程总承包活动的主管机关，将工程总承包项目的审批、核准、备案等一系列活动纳入其监督管理职责中。该项规定对施工企业原有的业务来源和承包模式均提出了挑战。

2.抬高准入门槛，引入“双资质”模式

2003年原建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）中规定关于工程总承包资质的要求是具备工程设计资质或者施工资质，但《管理办法》第10条第1款规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。该条款中关于工程总承包单位“双资质”的要求，将对当前房屋建筑和市政基础设施工程“单资质”的现状是一个强力的搅动，但对仅具有单资质的施工、设计企业来说将面临着重要的挑战。而未来工程总承包行业将面临新一轮的洗牌，很可能适者生存的丛林法则会在这个行业上演。

《管理办法》第10条第2款：联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。从《管理办法》的制定背景和修改稿意见可以看出，组成联合体的立法本意有两点：一是坚决贯彻落实总包负总则原则，二是将联合体作为化解资质引起的经营僵局的过渡性手段，进而督促施工、设计单位成为“双资质”独立法人。从这一点上来看，联合体投标和EPC的思路和目标基本一致，都是总包单位对工程全面负责。

在组成联合体承揽工程时亦存在诸多风险项，如：因设计和施工单位在工程项目中所处的阶段不同，可能存在信息不对称或风险分配不合理的问题，导致联合体双方在工程项目时间金钱投入、产出回报等方面差距较大。实践中存在联合体通过资格预审、中标后一方联合体成员退出项目的情况，由于设计单位、施工单位承担的工作分属不同专业，因此一方退出的将导致投标活动被迫全部终止，并由联合体成员向招标人承担连带责任。如何在联合体合作协议中加入有利于己方的条款是双方在内部合作协议签订时必然会考虑的问题，而这样的内耗不仅会使“负总责”这样的立法精神打折，也使施工企业风险和挑战多了一项。

3.存在利益冲突单位，限制成为工程总承包项目施工人。

《管理办法》第11条将工程总承包单位分两类进行了限制：对于存在直接利益冲突的单位禁止成为工程总承包单位；对于存在间接利益冲突的单位有条件的允许成为工程总承包单位。

为发改委前期立项、审批提供服务的单位不能进行投标的禁止性规定，将前期做过服务的单位排除在投标资格预审之外，但在项目建议书可行性分析研究报告和初步设计文件编制公开的情况下允许投标。该项规定的目的是防止前期咨询单位占据投标优势，从而影响市场公平性。但是该项规定限制了“双资质”总包单位及设计单位进行市场活动，故需要施工单位引起重视，如何既能参与前期工作又能拿到后期工程，在这个市场的大蛋糕中争取切掉更大的一块，是对施工企业智慧的再一次挑战和考验。

4.提高项目经理任职条件，加强项目风险把控

《管理办法》第20条关于项目经理最低任职资格的要求、第27条关于总包责任的规定，明确了工程总承包项目经理的任职条件及存在违法违规行为的处罚依据，要求项目经理既懂工程设计又懂施工管理，也就是要有双资质、双能力！需要注意的是：第一，该条款中关于项目经理应具备的四项要求属于强制标准,不满足该四项要求的人员不能担任工程总承包项目经理；第二，工程总承包项目经理仅能在一个项目上任职；第三，上述要求将导致短期内工程总承包项目经理将成为稀缺岗位，这对当下绝大部分转岗担任工程总承包的项目经理而言,无疑是一个跨界、跨行业的新挑战、新考验，也必然会对施工企业现有人才的培训和人才储备提出了新的更高的要求。同时也让施工企业再一次深刻理解：人才是企业最重要的资源！

1.双主管部门为“实力派”企业带来机遇

《管理办法》第5条：国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

有些人是看到的是工程总承包项目多了一个婆婆，而我们看见的是企业可以介入的时间点提前了，不再是工程发包时参与，而是从工作前期的调研、可行性研究、初步设计时就可以参与了。我们还看见从工程总承包项目的前期的审批、核准或者备案程序到项目事中、事后的监管，带来的是国家对工程总承包项目狠抓质量的决心，在这样的背景下，那些靠工程质量、管理能力取胜的企业的春天来了。

2.“双资质”企业将步入快车道

《管理办法》第10条：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

该条的规定实际上规定了工程总承包项目的双资质准入条件，这就为有储备的企业准备了一条快车道。实际上已经有一些施工企业早已提前布局开始自行培训设计人才或吸收、合并设计公司。机会总是留给有准备的人，从今年开始准备好的人其实已经赢在起跑线上了。

《管理办法》第12条：鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

从上述规定来看，没有准备好的企业也不必惊慌，施工企业可能通过直接申请对应的设计资质，设计单位也可以直接申请施工资质。当然也可以通过并购的方式更快地进入快车道。可以预见：未来施工企业和设计企业领域很可能会掀起一波合并的浪潮。

3.项目经理强制性“双资质、双能力”要求凸显人才优势

《管理办法》第20条：工程总承包项目经理应当具备下列条件：

①取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

②担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

③熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

④具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

人才是企业的第一生产力，对于施工企业最重要的岗位——项目经理来说更是如此。今后工程总承包项目经理的任职条件需要“双资质、双能力”，对于曾经有人才储备的企业将是一个弯道超车的机会。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》只是一个部门规章，法律位阶并不高。但它填补了我国行业内相关规范性法律文件的空白，为行业的发展指明了清晰的方向，具有里程碑的意义。

参考：

《清华经管212家大中型企业调研报告：新冠疫情影响有多大》财新网2020.2.12